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地方金融立法步伐加快合法性受到關注
要嚴格遵循不與上位法抵觸原則
發布時間:2019-06-11 13:36 星期二
來源:法制日報--法制網

□ 法制日報全媒體記者 朱寧寧

地方金融監管立法正在提速。繼5月10日《四川省地方金融監督管理條例》落地后,5月30日,天津市也出臺了《天津市地方金融監督管理條例》。兩部地方性法規都將于7月1日起施行。

應當看到,由地方制定法律位階形式高于部門政策文件的地方性法規,是對國家金融法律的有益補充,是發揮地方立法積極性和主動性的表現。但與此同時,伴隨一段時間以來一些地方相繼制定出臺地方金融條例,由此也帶來了對金融市場統一的不同認識。尤其是,由于缺少上位法,目前地方金融監管條例中很多領域屬于立法空白。比如,最關鍵的如何界定地方金融組織,就一直沒有統一的說法,地方金融監管職能和監管對象還缺乏上位法和統一的制度安排。

地方金融監管立法到底越不越權?在沒有上位法的情況下,到底可不可以進行地方立法?對于地方金融監管立法的界限以及合法性問題,質疑聲一直不斷。

“有關金融基本制度的事項、金融組織從事相關金融業務的條件等內容,屬于中央職權,地方性法規不宜作出規定。”全國人大常委會法工委相關負責人近日接受《法制日報》記者采訪時指出,地方依據國家金融政策法規,可以在監督職責范圍內制定具體監管辦法,但要著重把握好“地方監管職責范圍內”和“實施性”,并廣泛征求中央金融監管部門意見,確保規定內容不屬于中央事權范圍。

這位負責人同時透露,目前,全國人大常委會法工委已對地方金融監管立法工作加強了審查研究,并及時跟蹤了解有關立法動態,防止出現超越立法權限和違背上位法規定的情形。

多地陸續出臺或醞釀金融監管地方性法規

繼2018年10月各地方金融監管局陸續掛牌成立后,2019年以來,各地方金融監督管理條例也陸續出臺。除了天津市和四川省,山東省、河北省已經先后頒布了地方金融監督管理條例。其中,山東是全國最先出臺有關地方金融監管規定的省份。早在2016年3月30日,《山東省地方金融條例》經山東省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十次會議通過,自2016年7月1日起施行,已施行近3年。

那么,為何要對地方金融監管立法呢?記者在采訪中了解到,各地在制定地方金融監管條例時都有自身的立法背景。

以山東省為例,2014年前后,山東省內有別于傳統金融活動的新型金融業態大量涌現,比如小額貸款公司、融資性擔保公司、各類交易市場等等,至2014年底,各類新型準金融組織已達2000多家,注冊資本超千億元,有效緩解了小微企業融資難。但也出現了經營不規范、監管缺失等問題,特別是在工商登記制度改革背景下,一些投資公司、P2P網絡借貸平臺在工商注冊登記后即可開展運營,游離于監管之外,嚴重影響了正常的經濟金融秩序和社會穩定。現有的商業銀行法、銀行業監督管理法、證券法等法律主要規范的是銀行和證券、保險等機構和行業行為,大量新型金融業態還屬于立法空白,地方政府對防范化解本行政區域內金融風險具有屬地責任,在實際工作中,僅依靠部門政策文件實施,效果大打折扣。因此,在這種背景下,山東省制定了《山東省地方金融條例》。

而對于地方金融監管是否突破上位法的質疑,山東省人大常委會相關負責人回應稱,《山東省地方金融條例》條文中指稱的金融組織、金融業態名稱,都是中央有關政策文件中提出過的組織核心業態,條文規定有關監管的內容,實際上是對中央政策要求的具體落實,是政策落地性質的規范,沒有新設立行政許可。

金融監管是否屬地方性事務尚不明確

那么,對于基本制度之外的其他金融制度,在上位法未作出規定的情況下,地方性法規到底可不可以作出規定呢?

我國立法法第八條明確規定,基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度只能制定法律。這就意味著,金融基本制度屬于法律保留范圍。

“但問題是,金融基本制度與金融監管并不相同。”北京航天航空大學法學院教授、憲法與行政法研究中心主任王鍇指出,金融基本制度是指對金融本身的界定,相當于金融制度的頂層設計,包括金融的組成,比如哪些屬于金融,包括銀行、證券、保險等組成;每個組成部分的業務范圍,比如銀行的業務、保險的險種;每個組成部分的產生方式和形式,比如采用公司制還是合伙制、金融公司的設立等等。而金融監管是指對已有金融活動的管理,它的側重在監管部分,包括行政機關中誰來管理金融、金融監管機關的組成、職權范圍等等,并不涉及對金融本身的界定。因此,不應當認為地方性法規規定金融監管違反了法律保留。

王鍇指出,地方金融監管立法,主要涉及到立法法第七十三條。根據立法法第七十三條,地方性法規的內容有三種:一是執行性立法,即地方性法規執行法律、行政法規的規定,并且根據本地方的實際情況進行具體化。目前中央對于金融監管沒有統一的立法,只有個別的立法,比如商業銀行法、證券法、保險法等等。二是自主性立法,即屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。三是先行立法,即在法律保留的事項之外,如果國家尚未制定法律或者行政法規的,地方可以根據本地方的具體情況和實際需要,先制定地方性法規。

“也就是說,如果地方性法規只是對這些分散的中央立法中的內容進行具體化,并且將其整合為一部立法,并不違法。如果后來國家制定了法律或者行政法規,先行制定的地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效。立法法雖然授權地方性法規進行先行先試,但前提必須是不屬于法律保留的事項。”王鍇說。

王鍇進一步指出,從目前情況來看,地方金融監管法規可能涉及到的情況是第一種和第三種,有些是中央立法已經有規定的,比如典當有《典當管理辦法》,融資租賃有《融資租賃企業監督管理辦法》,此時地方性法規所能做的就是具體化。有些是中央立法尚未規定的,比如小額貸款公司、地方資產管理公司,那么根據立法法第七十三條的授權,地方性法規可以先行立法。

值得一提的是,目前已經出臺的地方金融監管法規中,都沒有對P2P網貸等新金融業態的相關規定。對此,王鍇特意強調指出,由于P2P、股權眾籌等與互聯網金融有關的新興行業因為其是否屬于金融,性質尚不明確,地方性法規不列入監管范圍反而是穩妥的。“一旦列入,就等于承認了其屬于金融活動。”王鍇說。

地方金融監管立法要嚴格遵循不與上位法抵觸原則

記者在采訪中了解到,截至目前,還有一些地方也啟動了地方金融監管條例的立法工作并在加快推進。比如,2019年3月,北京市人大財經辦、法制辦赴北京市地方金融監督管理局進行調研,按照2019年北京市人大常委會立法工作計劃對制定《北京市地方金融監督管理條例》立項論證;2018年11月末,浙江省人大常委會聽取了對《浙江省地方金融條例(草案)》的意見和建議;2018年9月21日,江蘇省人大常委會首次聽取省政府作金融方面工作報告,《江蘇省地方金融條例》已被列入江蘇省人大常委會的立法計劃,草案初稿和立法依據對照表正在起草。

對此,全國人大常委會法工委相關負責人強調說,在立法過程中,地方要嚴格遵循不與上位法抵觸的原則,自覺維護國家法治統一、市場統一、政令統一。在國家制定的法律或者行政法規生效后,地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效,制定機關應當及時予以修改或者廢止。

而已經出臺地方金融監管法規的一些地方人大常委會也指出,隨著中央對金融發展和管理提出新要求和國家層面也在研究出臺有關金融法律法規,將繼續結合地方金融工作做好論證研究,必要時對條例進行補充完善。

責任編輯:莫亞奇
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